DIRITTO TRIBUTARIO, CAPACITA’ CONTRIBUTIVA E PRINCIPIO DI PROGRESSIVITA’

Postato in Marzo 2014

DIRITTO TRIBUTARIO, CAPACITA’ CONTRIBUTIVA E PRINCIPIO DI PROGRESSIVITA’


Cari lettori,

i problemi legati al pagamento delle imposte e a tutto ciò che ruota intorno a questo argomento di forte attualità, ci hanno indotto a scrivere un articolo per chiarire alcuni princìpi a fondamento della cosiddetta capacità contributiva.

 

Tale principio, sancito a livello costituzionale, sta trovando, negli ultimi anni, non pochi problemi nella sua applicazione pratica. Sempre più spesso abbiamo a che fare con tassazioni elevatissime, irrispettose del principio di capacità contributiva, a fronte di servizi pubblici assolutamente inadeguati.

 

Va da sé, quindi, l’iniziale necessità di capire cosa sia -oggigiorno- la c.d. capacità contributiva.

 

L’art. 53 della Costituzione, con le parole “Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva”, concepisce tale capacità come idoneità economica del singolo cittadino a concorrere alle spese pubbliche dello Stato cui appartiene. E ancora, lo stesso articolo precisa che tale capacità debba essere basata su “criteri di progressività”.

 

Alla luce di questa preliminare precisazione, è semplice notare come il rapporto tra l’uomo, inteso come soggetto produttore di ricchezza, e lo Stato, inteso come erogatore di servizi, ricopra un ruolo fondamentale per la definizione della capacità contributiva.

 

Tale dualismo, però, in passato non era così scontato.

 

Anzittutto, nel mondo antico, come ad esempio in quello greco-romano, non vi era alcuna tipologia di tensione sociale, poiché lo Stato, col suo c.d. potere diimperio,regnava sovrano sotto ogni aspetto e in ogni settore.

 

Nel Medioevo -periodo in cui affonda le radici il concetto dell’odierna capacità contributiva- invece, alla luce del primo -e forse unico- vero dualismo della storia, quello tra Stato e Chiesa, prende vita il primo corpus di regole considerate di diritto naturale, poste a tutela della persona umana. E proprio tra di esse muove i suoi passi il diritto alla giusta imposta.

 

A monte di ciò, però, c’era il problema di definire cosa fosse o non fosse una giusta imposizione tributaria.

 

Forte dei summenzionati diritti naturali, lo Stato, in persona del Principe, non poteva più esercitare alcuna imposizione fiscale in assenza di una -ora fondamentale- giusta causa. Da tale necessità prende forma la teoria della quadruplice radice causale della giusta imposta.

 

Pensatori come Alberto Magno e Tommaso d’Aquino, distinsero rispettivamente: causa efficiens, causa finalis, causa formalis e causa materialis. Tralasciando la definizione puntuale delle quattro causae, mi limito a sottolineare come grazie a tale teoria, e più precisamente dal combinato principio della causa materialis e dalla causa formalis, acquistino per la prima volta importanza argomenti quali “su chi” e “in quale misura” debba essere prelevato il tributo dal Principe e quando sussistano fatti idonei a far nascere tale esigenza.

 

Alberto Magno, concentrando il suo pensiero sulla legittimità del prelievo tributario, dà vita al concetto della c.d. proporzionalità del tributo. Secondo il filosofo e teologo tedesco, l’imposta deve consistere in beni materiali e deve, inoltre, essere disposta nei limiti del potere dell’autorità che la richiede e per soli fini costituenti il bene comune della società.

La proporzionalità in questione, però, differisce dalla proporzionalità così come la consideriamo noi oggigiorno. Il filosofo ne parla esclusivamente con riferimento alla realizzazione di un bene comune, tralasciando completamente la situazione economica del contribuente cui viene -o verrà- applicato il tributo. Seguendo l’impostazione data da Alberto Magno, quindi, il prelievo sarà legittimo solo se proporzionato ad un obiettivo di interesse collettivo.

 

A modificare un’impostazione così rigidamente garantista è stato il Doctor Angelicus Tommaso d’Aquino. Il filosofo concentrò la sua riflessione in materia non tanto sulla finalità del prelievo tributario, ma più sulla forma dello stesso.

Tommaso d’Aquino precisa, infatti, che qualunque mezzo ordinato ad un fine, deve avere una forma proporzionata a quel fine. Con Tommaso s’inizia, quindi, a parlare della c.d. facultas. Il tributo, ora, deve essere proporzionato alla facoltà di ognuno; dove per facoltà deve essere considerata la possibilità / condizione economica di ogni consociato.

L’uomo, posto al centro della riflessione del Doctor Angelicus, si spoglia, quindi, dei suoi beni (quali i frutti naturali dell’agricoltura e della pastorizia, ma anche i redditi delle attività lucrative) per la salvezza della società. Il tributo ha, quindi, come fine necessario il bene comune della salute pubblica, e tale obiettivo sarà raggiunto tramite la proporzionalità del prelievo tributario.

 

Il passo successivo è stato, poi, fatto nel 1700; proprio nel secolo che fece da culla al moderno costituzionalismo, il primitivo concetto di capacità contributiva evolve ulteriormente.

 

Alla base di questa evoluzione è l’idea che gli organismi politici (considerati tali lo Stato, le Regioni, i Comuni, etc.) siano delle comunità di associati, e che il cittadino, in quanto consociato, debba pagare, in base alle proprie possibilità economiche, l’imposta a titolo di contribuzione.

Fondamentale per l’evoluzione, è sicuramente stata la Dichiarazione dei Diritti dell’Uomo e del Cittadino  del 1789. Tale dichiarazione, all’art. 13, statuiva che “Per il mantenimento della forza pubblica e per le spese d’amministrazione una contribuzione comune è indispensabile. Essa deve essere egualitariamente ripartita tra tutti i cittadini in ragione delle loro facoltà”.

Nel 1789, quindi, il principio della facultas -nato nel 1200 con Tommaso d’Aquino- trova l’ufficiale codificazione in uno dei testi giuridici più importanti della storia.

 

Sulla scorta di questa codificazione, poi, il principio della facultas transita in tutte le successive costituzioni francesi (del 1791, 1793, 1795, 1818 e 1830) che ispireranno, poi, tutti gli autori delle Costituzioni dei vari Stati europei del tempo, tra cui gli italiani pre-unitari.

 

Di diritto tributario, però, si inizia a parlare espressamente solo in età moderna.

 

Tale materia in Italia, ad esempio, acquista dignità scientifica solamente nella seconda metà dell’Ottocento, con Giuseppe Ricca Salerno, il quale affronta la prima trattazione completa dell’intero corpus di diritto finanziario italiano. L’economista siciliano esamina i delicati temi delle imposte e delle contribuzioni generali con una nuova ed inaspettata padronanza.

Con Ricca Salerno l’imposta acquista il posto di vero e proprio istituto giuridico. D’ora in poi l’imposta sarà un dovere generale, determinato nella sua estensione dai bisogni pubblici, in ossequio della c.d. sudditanza dei cittadini allo Stato di cui fan parte. Alla luce di queste brevi considerazioni l’imposta, oltre che evolversi ulteriormente, acquista anche una nuova natura, quella politica.

L’economista rimodella il concetto d’imposta nella sua totalità, senza, però, tralasciare quei principi -quali la proporzionalità del prelievo e la facultas- frutto di una lunga evoluzione storica.

L’obbligo tributario, per il Ricca Salerno, equiparato -per la prima volta- a tutti gli altri doveri pubblici, trae il suo fondamento e la sua misura, nella capacità contributiva del singolo cittadino. L’uniformità dell’imposta deve essere ripartita secondo il criterio della capacità economica, la quale ha la sua espressione concreta e naturale  nel reddito, e in questo trova anche le sue eventuali limitazioni. Il prelievo tributario, secondo il Ricca, si deve fermare dinanzi alle difficoltà e ai danni che la tassazione potrebbe eventualmente arrecare ai cittadini. Si parla, quindi, per la prima volta di limiti alla capacità contributiva.

La capacità contributiva trova i suoi fondamenti e i suoi limiti, nella capacità reddituale del singolo cittadino.

 

A confermare la nuova concezione sviluppata da Ricca Salerno, è stata, poi, l’elaborazione frutto del pensiero di Santi Romano, suo contemporaneo. Per citare un’opera di quest ultimo “l’imposta [...] può definirsi la prestazione obbligatoria di denaro ad enti pubblici, nel raggiungimento generale ed indistinto di fini pubblici, da parte di chi possiede una capacità contributiva in vari modi determinata [...] l’imposta inoltre si distingue dal tributo speciale [...] e dalla tassa”.

Dunque, la capacità contributiva è legata esclusivamente al concetto di imposta e a nient’altro. Il Romano, a differenza di Ricca Salerno, identificando la capacità contributiva con la “ricchezza”, crea di conseguenza la distinzione -peraltro ancora oggigiorno presente- tra imposta c.d. diretta, considerata come manifestazione immediata ed accertata della capacità contributiva, ed imposta c.d. indiretta, considerata, invece, come manifestazione mediata della stessa capacità che viene presunta indirettamente.

 

Ad evoluzione ulteriore, con Benvenuto Grizzotti, emerge una bipartizione nel concetto di capacità contributiva. Una prima concezione, denominata anche “causa” dell’imposta, viene identificata col godimento dei vantaggi dei pubblici servizi, e un’altra in cui è, invece, centrale la presenza effettiva, in capo ad ogni contribuente, dell’indice di forza economica che ogni tributo tende a colpire.

Il primo aspetto assume importanza soprattutto in ragione degli eventuali limiti -già teorizzati da Ricca Salerno- che potrebbe portare all’imposizione tributaria. Il soggetto eventualmente privo di ricchezza imponibile avrebbe tutto il diritto di contestare la mancanza di “causa” del tributo, e di chiedere, di conseguenza, la disapplicazione della legge (o dell’atto di accertamento) nei suoi confronti. Mancando la causa dell’imposta, mancherebbe, quindi, la condicio iuris legittimante l’applicazione dell’imposta. Con tale elaborazione, quindi, la capacità contributiva assume il rilievo di elemento costitutivo del rapporto tributario.

Grizzotti fonda la sua intera costruzione teorica sullo Statuto Albertino. La carta costituzionale del tempo, agli artt. 24 e 25, definiva superiori i principi di universalità, eguaglianza e necessaria correlazione tra contribuzione e “capacità contributiva”. Tali principi, alla luce della flessibilità dello Statuto, però, non potevano essere elevati a superiori gerarchici rispetto ad altri diritti, e proprio per ovviare a questa impasse, il Grizzotti configura tali principi come generali del diritto tributario.

Tali teorie saranno, poi, confermate dalle numerose note a sentenza redatte dallo stesso giurista dal 1937 al 1949. Nelle sue note, il Grizzotti tenta, inoltre, di superare il principio della “capacità contributiva” per sostituirlo con un nuovo “interesse individuale”, posto in capo ai titolari delle diverse forme di ricchezza che concorrono al finanziamento della spesa pubblica. Così facendo, il giurista nobilita l’imposta, elevandola a quota individuale da colcolare con criteri di giustizia c.d. distributiva, basati sulla parità di trattamento tra i contribuenti che versano in pari situazioni.

 

A svuotare, però, di significato il pensiero grizzottiano, è stata, proprio all’alba della costituente,  la dottrina “formalistica” degli anni Trenta. L’imposta è, ora, la prestazione pecuniaria che uno Stato, o un altro ente pubblico, ha il diritto di esigere in virtù della sua potestà di imperio. E’ quindi assente sia la funzione di riparto sia la presenza di indici di forza economica espressivi dell’attitudine alla contribuzione. Seguendo tale impostazione, però, potrebbe considerarsi imposta (giusta e legittima) anche l’eventuale prelievo basato sulla razza o sulla lunghezza e sul colore dei capelli.

Tale dottrina, quindi, mostra un assoluto disinteresse verso il problema della capacità contributiva, che tanto fu importante dal medioevo ai primi anni del ‘900.

 

In conclusione il principio della capacità contributiva, così come codificato nella Costituzione italiana all’art. 53, affonda le sue radici in epoca medioevale, con le teorie di Tommaso d’Aquino e Alberto Magno, per poi, prima maturare nella seconda metà dell’Ottocento, grazie all’importante opera di Ricca Salerno e Romano, e poi avere il su climax nel XX secolo con Benvenuto Grizzotti.

 

Alla luce di quanto esposto sino ad ora, è semplice, se non banale, considerare le costruzioni teoriche richiamate idonee allo scopo cui tendono, o almeno, cui dovrebbero tendere.

 

Il problema, oggigiorno, però, è un altro. Il focus non è tanto sul riconoscimento teorico del principio della capacità contributiva, ma tanto più sulla sua applicazione pratica.

 

Come detto inizialmente, non sono rari i casi in cui ad un’elevatissima tassazione si accompagnino, tristemente, servizi pubblici assolutamente inidonei, se non addirittura assenti.

Recentissimo è il caso del Comune di Roma, ove, a fronte di un’elevatissima tassazione, vi sia, nella realtà, un buco annuo di 1,2 miliardi di deficit strutturale. E, per far fronte ad una situazione così disastrosa, il Comune ha deciso di imporre un aumento della tassazione di circa 400 euro pro capite!

L’aumento sarà, quindi, applicato sulla persona in quanto tale, senza prendere minimamente in considerazione la sua effettiva capacità contributiva.

Un ulteriore esempio di ciò è la TASI, la cosiddetta tassa sui servizi indivisibili ai cittadini. Ad oggi, a seguito dell’approvadione del dl Tasi, parrebbe che il nuovo governo abbia autorizzato i Comuni ad aumentare discrezionalmente la tassa dal 2,5 per mille fino al 3,3 per mille.

 

Sulla carta, tassazioni del genere non si avvicinerebbero di più alla costruzione dottrinale “formalistica” degli anni Trenta, più che a quella di inizio ‘900 del Grizzotti?

 

Conclusivamente, e senza la pretesa di aver dissipato tutti i legittimi dubbi del lettore, auspichiamo di aver quantomeno contribuito a chiarire questa ostica -e per certi versi ostile- materia.



Dott. Paolo Bignoni